Алексей Красин: «Эксперты, экспертиза и государственное управление»
Алексей Красин: «Эксперты, экспертиза и государственное управление»
Предлагаем читателям текст выступления Алексея Красина, советника мэра города Бишкек, руководителя стратегических проектов НКО «Агентство по развитию местного самоуправления – LGDA» на Круглом столе IPP 1 августа 2014 года.
Прежде чем говорить об экспертах и экспертизе, важно определить рамки такого обсуждения.
Так, в своем выступлении я не затрагиваю различные специализированные экспертизы — криминалистические, медицинские, биологические, инженерно-технические, искусствоведческие и прочие, имеющие отношение к очень специфическим и узкоспециальным предметам.
Также я не охватываю своим выступлением всем известный феномен внешних экспертов-вахтовиков, заскакивающих на среднеазиатские просторы с краткосрочными гастролями.
Говоря сегодня об экспертизе, я имею в виду деятельность отечественных интеллектуальных ресурсов, направленную на экспертное сопровождение процессов принятия решений и экспертное обеспечение деятельности государственного управления.
В свою очередь, под сферой государственного управления я понимаю все управление, связанное с отправлением властных полномочий — все ветви государственной власти и местное самоуправление.
Теперь можно восстановить контекст, в котором появилось современное кыргызстанское пространство таких экспертных работ.
Нужно отметить, что само по себе поприще таковой экспертной деятельности — дело довольно молодое. В современной истории постсоветских стран она появилась в постперестроечное время, когда в ходе демократических метаморфоз исчезла монополия государственных институтов на различного рода специальные работы, сопровождающие процесс принятия важных управленческих решений.
Появились такие сферы деятельности, как политические исследования, стратегическое проектирование, аналитические работы, полиси-консалтинг, и прочее.
К середине 90-х, на фоне процесса «развития демократии», эта тенденция оформилась в становление на просторах бывшего Советского Союза того, что сегодня называют «гражданским обществом».
В этот сектор переместилось все то, что ранее относилось к святая святых советской властной системы, например, разработка различных стратегий развития (отраслевых, территориальных, страновых), аналитические разработки для лиц, принимающих решения.
Здесь нужно отметить, что процессы трансформации, которые шли в Кыргызстане — разгосударствление экономики, демократизация общества и государства, строительство новой системы государственного управления, — требовали и переустройства интеллектуально-сервисной оболочки государства и общества.
Без эффективного гражданского общества, без появления «экспертного класса», взаимодействия его с «управляющими классами», все эти процессы имели бы легко обратимый характер — мы видим это на некоторых наших партнерах по бывшему СССР.
Но это тема для другой дискуссии.
И здесь уместно вспомнить, что понимание важности и жизненной необходимости экспертизы, как акта совершенствования власти и управления, существовало издревле.
Об дном из видимо первых актов экспертной фиксации, оформленном в тексте, я расскажу в конце своего выступления. Вначале упомяну лишь еще один, более поздний, но также весьма удачный пример проектирования важного управленческого решения.
Итак, шестой (в некоторых источниках — пятый) подвиг Геракла.
Это широко известный миф об Авгиевых конюшнях, в котором беспомощность местной власти в вопросе очистки территории была преодолена не силой и физической мощью героя, а применением толкового экспертно-аналитического подхода.
Миф наглядно демонстрирует, каким образом толковая экспертиза и умелое проектирование меняют качество управления, и обеспечивают быстрое решение казалось бы неразрешимых задач.
Изумительная для профана трансформация неэффективного в эффективное, в древности была отнесена к сакральной природе вещей, чудесных в сравнении с обыденным управлением. А сам герой в конце концов был причислен к сонму богов. Первый мифологически оформленный текст этого доблестного деяния мы встречаем у греческого историка Диодора Сицилийского в 1 в. до н.э.
Сегодня, когда такой подход к улучшению управления перестал быть уделом героев, экспертное сопровождение принятия решений стало традиционным форматом любого цивилизованного управления.
Но прежде чем перейти к ситуации в Кыргызстане, последнее, что считаю необходимым зафиксировать в отношении позиции эксперта: его эффективность тем выше, чем она (позиция) менее ангажирована чьими-то интересами.
Независимый эксперт — это, конечно, метафора. Полной независимости не может быть в нашем далеко не идеальном мире материальных потребностей одних, и финансовых возможностей других. Но, тем не менее, ситуационно либо системно «независимый эксперт» — главное его достоинство для профессионального успеха. Пожалуй, более важное, чем уровень подготовки эксперта.
Теперь о Кыргызстане, в отношении которого, на мой взгляд, существует объективная неизбежность экспертного сопровождения системы государственного управления. У нас нет углеводородов и такой мощной экономики, как в России и Казахстане, нет экономической базы существования авторитарных моделей, как в Белоруссии и Узбекистане.
То есть факторов, которые сглаживают последствия любого управленческого маразма и утилизируют последствия неверных властных действий и управленческих решений.
Мы не можем позволить себе роскоши действовать неэффективно и нерационально.
Единственный практически неограниченный ресурс развития, который мы имеем и можем наращивать самостоятельно — точное, эффективное и умелое управление государством, во всем его комплексе.
И вот что необходимо зафиксировать в вопросе свойственных Кыргызстану отношений вокруг качества государственного управления.
В ряде своих выступлений я уже отмечал существенно различающуюся динамику развития системы государственного управления и всего того, что мы называем гражданским обществом.
Стороннему наблюдателю очевидно, что уровень развития политического понимания жителей страны, институтов гражданского сектора, предпринимательства, в Кыргызстане выше, и развиваются они быстрее, чем система государственного управления и местного самоуправления.
Рост осознанного критического отношения жителей к власти и институтам управления более динамичен, чем реакция на него институтов власти.
И складывается ощущение, что в таком несовпадении динамик развития, даже при векторно совпадающих их траекториях, и коренятся причины тех феноменов, которые являются угрозами нашей государственности: безответственность и недальновидность политиков и управленцев, коррупция и психология временщика, превалирование местечковых и клановых интересов над общегосударственными, и прочие «нехорошие излишества» власть предержащих.
Но это также тема иной, более широкой дискуссии.
Я хотел бы лишь зафиксировать один очень важный момент: в своем развитии интеллектуальные ресурсы гражданского общества существенно опережают развитие аналогичных ресурсов системы государственного управления. Происходит это в том числе и по причине оттока наиболее продвинутых специалистов из системы государственного управления в неправительственный сектор — по многим причинам.
Кому-то просто тесно в рамках административного функционирования, кто-то системой стимулирования труда в проектах некоммерческих и международных организаций привлечен больше, чем на госслужбе. Кто-то хочет зарабатывать достойно, не мараясь о коррупционные схемы.
Причин много, и все они не в пользу государственного управления.
Неуклонно снижающиеся профессионализм системы государственного управления, эффективность принятия решений «внутри системы», и является наиболее ярким и удручающим следствием такого отставания. А последствия этого состояния весьма удручающи для государства и общества в целом.
Однако, не все безнадежно. Сегодня мы являемся свидетелями важного, на мой взгляд, результата, нелюбимого согражданами многолетнего процесса, называемого «становление и развитие демократии в Кыргызстане»: государственное управление, уже дважды за последнее десятилетие, оказавшееся за пределом беспомощности, в качестве «зеркала» своей деятельности, имеет многочисленное, разнообразное и достаточно мощное экспертное «облако».
Государственному управлению просто нужно научиться его правильно использовать.
И следующим важным местом обсуждения роли экспертного сопровождения в процессе принятия управленческих решений, является этот интересный момент.
Нет, конечно, многие форматы взаимодействия между «заказчиками» из системы государственного управления и экспертным «облаком» отработаны. Совместный распил донорских вливаний чиновниками и квазиэкспертами успешно шел долгие годы. Свидетельством тому горы — полузабытых стратегий, программ, проектов, дорожных карт и прочих текстов, не соответствующих своему титульному наименованию.
Самый большой толк от которых — парадное оформление очередной беспомощности правительства и обеспечение притока в страну новых донорских средств.
Но опять же, это тема другой дискуссии.
Пока же можно сформулировать ряд вопросов, ответы на которые, да и сама их постановка, способны прояснить канву обсуждаемых отношений:
Как мы оцениваем отечественную систему управления? С чем мы имеем дело, говоря о ее потребностях и необходимости экспертного участия в ее деятельности?
Действительно ли искренне и постоянно наши управленцы заинтересованы в таком сопровождении?
На самом ли деле большая часть важных управленческих решений принимается, к примеру, с предварительным обследованием проблемного поля, серьезным аналитическим сопровождением, расчетом вариантов решений и исчислением последствий их реализации?
Или большая часть связанных с этой сферой публичных заявлений является декоративно-парадной деталью квазидемократического оформления во многом все еще «советской» системы управления?
Глядя на героические мучения нашего политико-административного истеблишмента по преодолению собственного управленческого маразма, сложно представить, что взаимодействие в этой сфере в полном порядке. Решения, принимаемые с качественным экспертным сопровождением, видимы невооруженным глазом, редки, как золотые самородки, и, к сожалению, формат такого сотрудничества не институализирован в достаточной мере.
И говоря о «правильном использовании» отечественного экспертного потенциала, я имею ввиду очень простые и понятные вещи.
Первое. Форматы взаимодействия системы управления и «экспертного облака» должны быть укоренены и в нормативном поле, и в повседневной практике управления. Забегая вперед, оценю существующие отношения, как крайне недостаточные для обеспечения качественного управления государством.
Второе. Наряду с уже сложившимся рынком донорских ресурсов на экспертные услуги, должен быть сформирован адекватный рынок государственных бюджетных ресурсов — система государственного управления должна научиться вкладывать собственные средства в улучшение собственного качества.
Третье. Неплохо было бы, если б гражданское общество, наряду с реализацией материально выгодных донорских проектов, взяло на себя миссию консолидированного мониторинга качества всего комплекса принимаемых государственных решений. То есть оценку эффективности управленческих воздействий от начала до конца — с момента определения проблемы до оценки последствий принимаемых решений.
Четвертое. Все инициативы, направленные на прорисовку стратегического будущего Кыргызстана, должны быть увязаны с максимально широким и качественным экспертным участием и сопровождением. Поскольку это дело общенародное и затрагивает интересы не только всего государства, но каждого гражданина.
Кабинетные же разработки искушенных местечковых политиков, ангажированные личными проектами и интересами, в уже краткосрочных перспективах не только малополезны, но чаще всего вредны — и для государства и для народа, и для них самих.
Сегодняшнее состояние политического пространства Кыргызстана, системы государственного управления, ее кадрового потенциала — наглядная иллюстрация этому тезису.
На полях можно отметить, что коррумпированный чиновник, как и ангажированный политик, по определению, не могут быть независимыми экспертами — в контексте искренности и эффективности их рекомендаций.
Пятое. «Экспертному облаку» пора стать «экспертным сообществом». Для этого нужно «общее дело» — смотри предыдущие четыре пункта. А также понимание, наряду с ответственностью политиков и органов власти, гражданской ответственности за судьбы страны и государства, наличие профессиональной воли и репутационной стойкости.
То есть умение не брать деньги, которые не нужно брать.
В качестве ориентиров будущих экспертных работ можно очертить приоритетность потребностей различных институтов государственного управления по принципу «где хуже всего с качеством решений и где необходимо экспертное сопровождение».
На первом месте, естественно, правительство и правительственные структуры. Здесь, как правило, концентрируется наибольший массив управленческих проблем, последствия решения или нерешения которых значимы для всего Кыргызстана.
Второе место — органы местного самоуправления. Уровень, некачественное управление на котором может создать дисбаланс стабильности государства. Особенно, если неумение управления на муниципальном уровне сопряжено с интересами общегосударственного масштаба — как, например, в горнорудной отрасли.
Третье — Жогорку Кенеш, который должен устанавливать разумные правила игры «для всех» — и граждан, и органов власти. И «неразумность», нерасчетливость этих правил имеет долговременные, часто плохо видимые отложенные последствия.
Четвертое место — у президента, который, с одной стороны, в ходе конституционных реформ, ограничен в полномочиях и ответственности в управлении государством. С другой стороны, у него сохранилась ответственная рамка «обеспечения единства власти и народа», в которой лежат вопросы и политической идентичности государства, и стратегических горизонтов его развития. Ну и, в общем-то, сегодня именно на околопрезидентские интеллектуальные ресурсы система госуправления опирается при решении наиболее «горящих вопросов» развития Кыргызстана — к примеру, вступление в ТС, антикоррупционная политика, горнорудная отрасль.
Решать которые правительство сегодня самостоятельно просто не в состоянии.
Данный Круглый стол был проведен в рамках проекта «Повышение потенциала по предотвращению конфликтов в Кыргызстане» при технической поддержке Посольства Великобритании в Кыргызстане.
Материалы публикации не отражают официальную точку зрения Посольства.