Kyrgyzstan Review

 

 

 

Вся новейшая история Кыргызстана проходит под знаком реформ. Эти реформы неизбежны, поскольку все меняется в окружающем мире – и экономика, приобретающая глобальный характер, и стандарты социально-политического развития, все более базирующиеся на концепции соблюдения прав человека, и природная среда, требующая бережного отношения. Только пересматривая старые и применяя новые подходы и методы решения политических, экономических и социальных проблем и сохраняя при этом неизменную приверженность своим главным ценностям, закрепленным в Конституции, национальным особенностям и традициям, Кыргызстан может динамично изменяться, расширяя свое участие в мировом развитии. Усилия страны по реформированию всех аспектов общественной жизни нашли широкую поддержку международного сообщества – международных организаций развития и стран-доноров.

 

Создание в стране совершенно новой экономической системы, функционирующей в условиях независимого государства, потребовало глубинных изменений во всех сферах экономической жизни. Для преодоления системного кризиса были предприняты решительные действия по созданию основ рыночной экономики, что позволило сформировать частный сектор, первичную рыночную инфраструктуру, ввести первыми среди стран СНГ национальную валюту и проводить независимую денежно-кредитную политику, остановить гиперинфляцию и, как следствие, возобновить в 1996 году экономический рост. Средний темп экономического роста в Кыргызстане в период 1996-2000 годов составил 5,5% в год, что является одним из лучших показателей среди стран СНГ. Вместе с тем очень скоро, в ходе острого международного финансового кризиса 1998-1999 годов, стало очевидно, что общая макроэкономическая ситуация в стране остается неустойчивой и весьма чувствительной к внешним воздействиям. Хотя к настоящему моменту, когда темпы инфляции и девальвации сома уже существенно замедлились, и рост ВВП несколько ускорился, говорить о достижении макроэкономической устойчивости и желаемых темпов экономического роста пока рано.

 

Основной причиной неустойчивости является незавершенность проводимых в стране рыночных реформ, включая затянувшийся процесс реформирования государственного сектора, неудовлетворительное функционирование финансового и других рынков, недостаточно благоприятные условия для развития частного предпринимательства и привлечения прямых инвестиций. На этот внутренний фон накладываются негативные внешние факторы: высокий уровень зависимости от мировой финансовой и экономической конъюнктуры, удаленность от основных международных товарных и финансовых рынков; сложности в торгово-экономических отношениях с соседними странами, а также угрозы со стороны международного терроризма и религиозного экстремизма.

 

Традиционно высокий, как и в советский период, дефицит государственного бюджета (более 9% к ВВП в 2000 году), является одной из главных экономических проблем страны. Обслуживание государственного долга, превысившего уже величину годового ВВП, становится самой большой статьей государственных расходов и требует сокращения и без того скудных средств, затрачиваемых на выполнение основных функций государства.

 

Резкое уменьшение внешних заимствований на покрытие дефицита бюджета становится необходимым условием устойчивого развития страны в предстоящие годы. Несбалансированность бюджета связана и с тем, что в стране сформировался значительный теневой сектор, по оценкам Нацстаткома Кыргызской Республики, составляющий около 25% ВВП. 

 

Традиционно высокий, как и в советский период, дефицит государственного бюджета (более 9% к ВВП в 2000 году), является одной из главных экономических проблем страны. Обслуживание государственного долга, превысившего уже величину годового ВВП, становится самой большой статьей государственных расходов и требует сокращения и без того скудных средств, затрачиваемых на выполнение основных функций государства. Резкое уменьшение внешних заимствований на покрытие дефицита бюджета становится необходимым условием устойчивого развития страны в предстоящие годы. Несбалансированность бюджета связана и с тем, что в стране сформировался значительный теневой сектор, по оценкам Нацстаткома Кыргызской Республики, составляющий около 25% ВВП.

 

Важнейшей отраслью экономики Кыргызстана является сельское хозяйство, производящее более трети ВВП. В последние годы аграрный сектор демонстрировал быстрый и устойчивый рост. В нем произошли кардинальные перемены, связанные с возникновением большого количества крестьянских и фермерских хозяйств. Важнейшим шагом в реформировании сельского хозяйства стало введение частной собственности на землю, что придаст новый импульс долгосрочному развитию не только этой отрасли, но и экономики в целом. Для поддержания роста сельского хозяйства нужно найти ответы на весьма важные вопросы: как обеспечить приток и эффективное использование инвестиций в сельскохозяйственное производство, как обеспечить надлежащее функционирование производственной инфраструктуры на селе, особенно оросительных систем, как сделать более эффективной работу рынков готовой продукции и производственных ресурсов, как усилить агропромышленный сектор в республике?

Большое значение для будущего страны имеет развитие:

 

 

 

Главными принципами при построении новой системы внешнеэкономических отношений страна избрала открытость и взаимовыгодное сотрудничество. Проявлениями этого подхода являются вступление Кыргызстана в ВТО (первым из стран СНГ), участие в региональных экономических и торговых союзах и соглашениях, либерализация внешней торговли. За истекшие годы значительно изменились товарная и географическая структура внешней торговли страны. Объемы экспорта в целом значительно сократились, доля перерабатывающей промышленности и услуг невелика; сузился перечень основных продуктов, идущих на экспорт. Импорт намного превысил экспорт, что является одной из серьезных проблем внешней торговли Кыргызстана. В то же время торговый дефицит существенно сократился, в основном, из-за уменьшения импорта, вызванного значительной девальвацией сома в 1998-1999 годах. В структуре импорта велика доля потребительских товаров и энергетических ресурсов, снижается импорт инвестиционных товаров. Вследствие торгового дефицита и значительных выплат по внешнему долгу, сохраняется большой дефицит счета текущих операций платежного баланса, что в условиях недостаточного притока иностранных инвестиций создает давление на резервы НБКР и ставит под угрозу стабильность национальной валюты.

 

2.4. Развитие институтов рыночной экономики

  

Доминирующее положение в экономике Кыргызстана занимает частный сектор, производящий бóльшую часть ВВП. Важным его элементом, обеспечивающим возможности долгосрочного экономического роста, является малое и среднее предпринимательство. Оно создает в экономике конкурентную среду, поддерживает внутренний спрос и служит важным источником занятости. В то же время частное предпринимательство страдает от высоких и сложных налогов, излишнего государственного регулирования и произвола чиновников, недостатка финансовых ресурсов.

 

Банковская система страны в последнее время переживает серьезные трудности, что, в свою очередь, затрудняет развитие частного сектора. Эти трудности связаны с недостатками в управлении банками, созданием и развитием новой экономической системы, неадекватной структурой их капитала, недостаточно жестким банковским надзором. В таких условиях кризисные явления в банковской системе вызывают у населения недоверие к ней. Например, в начале 2001 года депозиты в коммерческих банках составили всего 6.4% ВВП, а кредиты, выданные банками – лишь 3.4% ВВП, что крайне мало по международным стандартам. Широкое распространение как средство сбережения и платежа получила иностранная валюта. Ввиду сохранения высоких рисков в предпринимательстве и несовершенством юридической системы взыскания долгов, процентные ставки остаются высокими (на уровне 50% в год), что препятствует эффективному движению финансовых ресурсов в экономике. Банки не заинтересованы в предоставлении долгосрочных кредитов, необходимых для развития реального сектора.

 

Небанковские финансовые учреждения развиты недостаточно, вследствие чего некоторые рынки, необходимые для полноценного функционирования экономики (например, страхование, ипотека, инвестиционные фонды, рынок ценных бумаг), работают очень вяло. В последние годы при поддержке международных организаций получили распространение различные формы микрокредитования и кредитных союзов, которые могут сыграть заметную роль в сокращении бедности и требуют институциональной и образовательной поддержки.

 

Перед страной стоит проблема создания рынка земли. Его функционирование должно обеспечить эффективное использование этого ценнейшего ресурса, облегчить инвестирование в аграрные регионы и тем самым повысить жизненный уровень сельских жителей. Пока еще существуют институциональные и административные препоны для полномасштабной реализации крестьянами своих прав собственности на землю, требуется большая разъяснительная работа по выработке у граждан ответственного отношения к этим правам.

 

Важнейшая роль государства состоит в его регулятивной деятельности, которая утратила директивный характер и выражается теперь в создании надлежащей деловой среды в экономике. С одной стороны, это предполагает поддержание здоровой и устойчивой макроэкономической ситуации средствами кредитно-денежной, бюджетно-налоговой  и других видов экономической политики. С другой стороны, государство ответственно за установление одинаковых правил хозяйственной деятельности для всех участников, обеспечение конкурентной среды, выработку и контроль над соблюдением нормативов и стандартов, лицензирование. Здесь имеются большие проблемы, связанные с бюрократизмом, коррупцией, наличием громоздкой, дорогостоящей и неэффективной разрешительной системы. Можно утверждать, что энергичного развития частного сектора, создания благоприятного инвестиционного климата, а, следовательно, и требуемых темпов экономического роста не удастся достичь без решительного реформирования именно этой сферы деятельности государства.

 

 

 

На самом начальном этапе формирования независимого государства народ Кыргызстана сделал свой стратегический выбор в пользу демократического развития, обеспечивающего свободу для всех граждан страны. На базе этого выбора, закрепленного в Конституции, устанавливаются полномочия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, характер взаимоотношений между ними.

 

Законодательный орган власти — Жогорку Кенеш Кыргызской Республики создал достаточно прочную (хотя и не лишенную противоречий) нормативно-правовую базу для проведения в стране социально-экономических и политических реформ. За период с 1990 по 2000 год Жогорку Кенеш Кыргызской Республики принял более 850 законов. В то же время законодательная власть осуществляет недостаточный контроль над реализацией принятых законов, в особенности исполнением республиканского бюджета и целевым использованием заложенных там средств. Серьезной проблемой законотворческой деятельности является принятие законов, не подкрепленных бюджетными и иными необходимыми ресурсами, в результате чего такие законы остаются оторванными от реальности декларациями. Требуют совершенствования нормативные акты, призванные регулировать разделение функций и полномочий, обеспечивать независимость, сбалансированность, эффективное взаимодействие и согласованность в деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, местного самоуправления.

 

Исполнительная власть стоит перед необходимостью проведения эффективных реформ управления и государственной службы. Осуществляются изменения в структуре исполнительных органов власти. Это должно сопровождаться уточнением круга их обязанностей с частичной передачей функций Правительства и необходимых для этого ресурсов местным органам власти и/или гражданскому обществу и частному сектору. Государственные институты пока еще остаются дорогостоящими, недостаточно прозрачными для общества, их функции и полномочия не всегда четко определены и разграничены. Недостатки в кадровой политике, коррупция среди государственных служащих, неэффективная система оплаты их труда тормозят социально-экономическое развитие страны.

 

Реформирование судебной системы Кыргызстана осуществляется с 1993 года. Однако суды все еще зависимы от других ветвей власти, страдают от недостатка финансовых средств, профессиональных кадров, отсутствия прозрачности, несовершенства законодательной и нормативно-правовой базы. Имеются сложности в разделении предметов ведения и в согласовании решений между Конституционным судом, Верховным судом и Высшим арбитражным судом. Высокие судебные издержки, медленное рассмотрение дел и противоречивые решения приводят к тому, что граждане мало используют суды для разрешения споров и отстаивания своих прав. В то же время для эффективной защиты прав собственности и гражданских прав, без которых невозможно построение рыночной экономики и демократического общества, необходима справедливая и независимая судебная власть.

 

В последние годы взят курс на децентрализацию системы государственного управления. Органам местного самоуправления переданы объекты коммунальной собственности и местная инфраструктура. Однако возможности местных властей по комплексному развитию сел, городов и регионов ограничиваются нехваткой средств, слабым разграничением полномочий и функций с органами центральной власти, недостаточной профессиональной подготовленностью служащих. Реальная передача полномочий и ответственности за предоставление государственных услуг на местах предполагает одновременную передачу им и соответствующих материальных и финансовых ресурсов, включая права и обязанности по формированию доходной и расходной частей собственных бюджетов.

 

 

 

В большой степени перспективы развития страны определяются тем, насколько удастся продвинуться по пути построения единого общества, сделать имеющиеся в обществе различия источником успехов, а не проблем. Региональные различия в стране достаточно велики, экономический и человеческий потенциал распределен неравномерно. Большим препятствием развитию регионов являются изолированность, неразвитость транспортной и иной инфраструктуры.

 

Неравномерность экономического развития приводит к интенсивной внутренней миграции из менее развитых в более развитые районы, из села в город, что сопровождается изменениями уровня и уклада жизни, часто приводит не к уменьшению, а росту бедности. Все еще сохраняется значительный уровень эмиграции, вызванной резкими переменами в государственном устройстве на всем постсоветском пространстве, проблемами безопасности и экономическими причинами. Сдерживанию эмиграции в значительной степени способствует то, что государство четко обозначило как важный приоритет — создание единого многонационального общества с равными возможностями развития для всех. В настоящее время сфере межнациональных отношений обществом и государственными органами придается большое значение, и она должна оставаться в фокусе внимания и впредь.

 

В Кыргызстане сформировалось развитое гражданское общество, для которого характерны многообразие позиций и мнений, активное участие в общественно-политических процессах. Становление и свободная деятельность неправительственных организаций является важной характерной чертой развития демократических процессов. Это отличает Кыргызстан от многих государств СНГ. В стране зарегистрировано более 3000 общественных объединений, в числе которых 121 политическое объединение и 25 политических партий, 109 организаций, объединяющих представителей частного предпринимательства, 289 профсоюзных объединений, 335 творческих, научно-технических объединений, более 1600 общественных организаций, связанных с социальной поддержкой и защитой, ветеранских, детских и других организаций, около 100 женских, более 70 молодежных и студенческих, 195 религиозных, около 200 спортивных организаций. Неправительственные организации играют все более активную роль в политическом, социальном и экономическом развитии страны, что нашло отражение и в процессе подготовки КОР. Большая работа проводится ветеранскими, женскими, молодежными организациями по обеспечению социальной поддержки и защиты граждан. Политические партии и общественные организации представлены в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики.

 

Социальное положение женщин в республике всегда было достаточно высоким, доступ женщин к образованию и возможности получить квалифицированную работу был в основном открыт. Ситуация в значительной мере продолжает оставаться прежней, в частности, представительство женщин в высших органах государственной власти страны заметно выше, чем в соседних странах. Однако поддержание равного общественного положения женщин требует непрерывных усилий со стороны государства и постоянного общественного контроля. Существенным и новым фактором является растущее женское движение; НПО, занятые проблемами защиты прав женщин, составляют заметную часть всех общественных организаций республики.

 

Для молодежи, которая составляет значительную часть населения Кыргызстана, в целом открылись новые возможности для обучения и развития; все больше молодых людей занимают командные позиции в экономике и социально-политической жизни страны. С другой стороны, все больше молодых людей, особенно в сельской местности, не могут найти работу, получить требующуюся в современной экономике квалификацию, что приводит их к бедности и может подтолкнуть к социально опасным видам деятельности. Возникла и углубляется проблема детской беспризорности, которая требует немедленного решения.   

 

 

Кыргызстан отличается высоким уровнем образованности людей, практически сплошной грамотностью. Сохранение накопленного образовательного потенциала требует больших усилий. В результате реформирования системы образования сложилось многообразие типов учебных заведений, источников их финансирования, реализуемых образовательных программ. Все же острая нехватка средств приводит к ослаблению этой важнейшей системы, имеющиеся ресурсы распыляются, происходит отток высококвалифицированных педагогических кадров, материальное оснащение учреждений образования является недостаточным, методики обучения зачастую не соответствуют потребностям современного общества и рыночной экономики, бедность мешает части детей получить надлежащее образование.

 

В здравоохранении начаты структурные преобразования, формируется институт семейной медицины, внедряется система обязательного медицинского страхования. Однако финансирование здравоохранения далеко недостаточно, в результате чего (а также вследствие бедности и плохого питания) ухудшается состояние здоровья граждан, особенно малоимущих. Ситуация в области охраны материнства и детства также остается сложной и требует существенного улучшения.

 

 

Уровень жизни большей части населения остается невысоким (см. приложение Ж), более 52% населения является бедным, растет дифференциация доходов: коэффициент Джини повысился с 0,2 в 1991 г. до 0,43 в 2000 г. Условия жизни значительной части населения, в первую очередь бедного и особенно на селе, являются неудовлетворительными. У многих жителей городов и сел есть проблема доступа к безопасной питьевой воде.

  

Важным индикатором уровня жизни населения является обеспеченность жильем. Конституция Кыргызской Республики декларирует право граждан на жилище, однако для многих это право реализуется недостаточно. Более 166 тысяч семей нуждаются в получении жилья, либо в его улучшении, более 17 тысяч семей проживают в общежитиях, жилье свыше 16 тысяч семей расположено в зонах, опасных с точки зрения стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций, и они должны быть переселены в безопасные районы. Значительно отстает от зарубежных стандартов уровень комфортабельности жилища, его обеспеченность необходимыми удобствами, в том числе водопроводом, канализацией, отоплением и др. 65% семей располагают жилой площадью менее 5 м² на одного человека. Растет число бездомных, особенно в крупных городах. За последнее десятилетие в 5 раз снизилось количество построенных квартир. В 2000 году было введено 4,8 тысяч квартир, 94% из которых построено за счет средств частного сектора.

 

Одновременно с этим резко сократились объемы государственных капитальных вложений. Изменилась структура инвестиций, в которой подавляющий удельный вес занимают внешние заимствования под гарантию Правительства Кыргызской Республики направляемые на реализацию конкретных проектов. Тендеры на реализацию этих проектов, как правило, выигрывают зарубежные компании, которые привлекают отечественные строительные организации и предприятия промышленности строительных материалов на крайне невыгодных условиях. Все эти факторы привели к большой безработице в строительном комплексе, не загруженности имеющегося производственного потенциала. Учитывая, что строительный комплекс занимал в реальном секторе страны третье место после сельского хозяйства и промышленности, кризис в этой отрасли оказывает существенное влияние на общие показатели бедности и безработицы. В связи с этим требуется разработать и реализовать комплекс мер, основанных на рыночных отношениях и связанных с более полным выполнением гарантированного Конституцией Кыргызстана права на жилье и соответствующее эффективное использование производственного потенциала строительного комплекса для общего развития экономики страны. Особое внимание необходимо уделять созданию благоприятных условий для частных инвестиций в жилищное строительство.

 

Одновременно с этим резко сократились объемы государственных капитальных вложений. Изменилась структура инвестиций, в которой подавляющий удельный вес занимают внешние заимствования под гарантию Правительства Кыргызской Республики направляемые на реализацию конкретных проектов. Тендеры на реализацию этих проектов, как правило, выигрывают зарубежные компании, которые привлекают отечественные строительные организации и предприятия промышленности строительных материалов на крайне невыгодных условиях. Все эти факторы привели к большой безработице в строительном комплексе, не загруженности имеющегося производственного потенциала. Учитывая, что строительный комплекс занимал в реальном секторе страны третье место после сельского хозяйства и промышленности, кризис в этой отрасли оказывает существенное влияние на общие показатели бедности и безработицы. В связи с этим требуется разработать и реализовать комплекс мер, основанных на рыночных отношениях и связанных с более полным выполнением гарантированного Конституцией Кыргызстана права на жилье и соответствующее эффективное использование производственного потенциала строительного комплекса для общего развития экономики страны. Особое внимание необходимо уделять созданию благоприятных условий для частных инвестиций в жилищное строительство. 

 

 

Проблемы экологии и охраны окружающей среды находятся в поле зрения общества и государства. Приняты соответствующие законы и другие нормативные акты, созданы специализированные государственные органы, во всех образовательных учреждениях экология введена в программы как учебный предмет, эта проблема часто освещается СМИ. В ситуации охраны окружающей среды от хозяйственного загрязнения проявились две противоположные тенденции. Одна из них, вызванная спадом промышленного и сельскохозяйственного производства, состоит в уменьшении нагрузки на природную среду. Другая, также связанная с экономическим кризисом, выражается в сиюминутном и часто хищническом отношении к хрупким природным ресурсам (земля, лес, водные ресурсы).  Имеет место снижение экологических стандартов или пренебрежение ими, сокращение затрат на цели охраны окружающей среды. Давление  на природную среду должно быть ослаблено путем реализации целенаправленных мер по сохранению экологического равновесия.

 

В международных отношениях Кыргызстан неизменно проводит политику мира и сотрудничества. Республика активно сотрудничает со своими соседями, другими странами и международными организациями в поддержании региональной и международной безопасности. Тем не менее мирная жизнь страны подвергается реальной угрозе со стороны международного терроризма, религиозного экстремизма, преступных групп, занимающихся незаконным оборотом и транзитом наркотиков. Это требует укрепления государственных структур, обеспечивающих внешнюю безопасность государства. Обеспечение личной и имущественной безопасности граждан также является серьезной проблемой. Прямым следствием бедности, а также неотлаженности государственного механизма и недостатков в работе правоохранительных органов является высокий уровень преступности. Для его снижения требуются глубокие реформы в системе органов охраны правопорядка. Значительную долю крайне ограниченных ресурсов приходится тратить на обеспечение безопасности страны и граждан, предотвращение и ликвидацию последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф.

2.14. Поддержка международного сообщества