6.2.3. Реформа правоохранительных органов
644. За период приобретения независимости Кыргызской Республики в целях повышения ответственности в защите гарантированных Конституцией Кыргызской Республики прав и свобод человека, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств, укрепления законности, а также обеспечения открытости и прозрачности работы правоохранительных органов проводились реформы правоохранительных органов. Однако проводимые реформы не дали ожидаемых результатов.
645. Общая оценка текущей ситуации. Органы прокуратуры представляют собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Кыргызской Республики.
646. Прокуратура Кыргызской Республики осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном разбирательстве дел в предусмотренных законом случаях и порядке.
647. Систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура Кыргызской Республики; прокуратуры областей, города Бишкек и Военная прокуратура Кыргызской Республики; межрайонные, городские, районные и приравненные к ним специализированные прокуратуры. Образована и действует многоуровневая система переподготовки и повышения квалификации прокурорских кадров на базе Центра повышения квалификации прокурорско-следственных работников Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики.
648. В 2007 г. с учетом международного опыта функции по выдаче санкции на арест и содержание под стражей из органов прокуратуры переданы в ведение судебных органов.
649. Органы внутренних дел. Министерство внутренних дел Кыргызской Республики является органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека, охраны правопорядка. Систему органов внутренних дел составляют: Министерство внутренних дел, главные управления, управления и отделы внутренних дел областей, городов, районов.
650. Служба финансовой полиции Кыргызской Республики. Служба финансовой полиции Кыргызской Республики (далее Финансовая полиция) является иным органом исполнительной власти, обладающим статусом правоохранительного органа, не входящим в структуру Правительства Кыргызской Республики, деятельность которого направлена на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование экономических, должностных и коррупционных преступлений.
651. Финансовая полиция является единственным правоохранительным органом, осуществляющим выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений в сфере экономической деятельности. В своей деятельности Финансовая полиция подотчетна Президенту Кыргызской Республики.
652. Финансовая полиция статус иного органа исполнительной власти получила 10 июня 2008 г.
653. Агентство Кыргызской Республики по контролю наркотиков (далее АКН) является центральным координирующим антинаркотиковым органом страны, выявляющим и расследующим наркопреступления. Агентство проводит работу по развитию международного антинаркотикового сотрудничества Кыргызской Республики с международными организациями и зарубежными государствами.
654. Служба финансовой разведки (далее СФР) — государственный орган, образованный 29 декабря 2005 г. и уполномоченный принимать меры по противодействию финансированию терроризма и по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем.
655. Достижения и проблемы. За период с 2006 по 2008 годы был предпринят ряд мер по реформированию правоохранительной системы, уточнению функций и задач правоохранительных органов, повышению эффективности и прозрачности их деятельности.
656. Органы прокуратуры. С учетом международного опыта в 2007 г. функции по выдаче санкции на арест и содержание под стражей из органов прокуратуры переданы в ведение судебных органов.
657. Остается слабым выполнение органами прокуратуры функции по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых властно-управленческими структурами. Отсутствие в законодательстве Кыргызской Республики нормы, предусматривающей ответственность должностных лиц за нерассмотрение акта прокурорского реагирования, сводит на нет правозащитный потенциал органов прокуратуры.
658. Необходимо совершенствовать участие прокуроров в судебном разбирательстве дел, с учетом состязательности процесса, для поддержания гособвинения на высоком уровне.
659. Органы внутренних дел. Реформа органов внутренних дел продиктована осуществляемыми демократическими преобразованиями и приобретает реальные достижимые шаги. Внедряются механизмы реального взаимодействия с институтами гражданского общества для налаживания с ними отношений партнерства, установления постоянного и эффективного контроля над сферой правопорядка и борьбы с преступностью.
660. Концепция реформирования органов внутренних дел на период до 2010 г. определила направления реформирования органов внутренних дел с учетом их основных задач — обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. Это, прежде всего:
(i) приоритетная ориентация на решение задач борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности;
(ii) обеспечение охраны прав и свобод человека и гражданина, его имущества, собственности, а также интересов общества и государства;
(iii) повышение профессионализма, правовой культуры сотрудников ОВД и укрепление их технических возможностей;
(iv) прозрачность, расширение внешней подотчетности в милицейской работе;
(v) повышение уровня ответственности, соблюдение принципа верховенства закона в ОВД;
(vi) устойчивые социальные гарантии сотрудников ОВД.
661. Отдельные направления реформирования ОВД, заложенные в Концепции, с учетом изменившейся обстановки были изложены в концептуальной программе, представленной Кыргызской Республикой для участия в Пороговой программе Корпорации «Вызовы тысячелетия» США. В целях реализации задач, изложенных в концептуальной программе по реформированию ОВД 14 марта 2008 г., подписано Соглашение о содействии в рамках пороговой программы счета «Вызовы тысячелетия» между Кыргызской Республикой и США. Срок действия Соглашения определен до 30 июня 2010 и предусматривается выделение грантовых средств на реализацию мероприятий по реформе органов внутренних дел.
662. Финансовая полиция. В целях повышения эффективной организации борьбы с экономическими видами преступлений Финансовая полиция при Правительстве Кыргызской Республики преобразована в Службу финансовой полиции Кыргызской Республики. Служба финансовой полиции определена единственным органом, осуществляющим выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование экономических видов преступлений.
663. Агентство Кыргызской Республики по контролю наркотиков. АКН налаживает и развивает антинаркотиковое взаимодействие с компетентными органами иностранных государств и международными организациями, принимает меры по противодействию незаконному обороту наркотических средств и прекурсоров. Одним из положительных примеров сотрудничества с международными организациями является создание Управления мобильных оперативных групп для противодействия контрабанде наркотиков через кыргызско-таджикскую границу. Несмотря на предпринимаемые меры, из года в год количество наркотиков, задерживаемых сотрудниками АКН, возрастает, и поток его не останавливается. Кыргызстан в силу своего географического расположения используется как транзитная страна по незаконной переброске наркотиков из Афганистана в Россию и далее в Европу.
664. Вместе с тем имеется и ряд проблем, от решения которых зависит жизнеспособность государственного органа. Принимая во внимание, что часть финансирования деятельности АКН осуществлялась за счет международных организаций, следует решить вопрос о полном его финансировании за счет республиканского бюджета. Немаловажным остается вопрос увеличения заработной платы сотрудников АКН не менее чем на 50%. Для эффективности противодействия незаконному обороту наркотических средств усилить координирующую роль АКН. В последнее время остро стоит вопрос о подготовке кадров по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
665. Служба финансовой разведки. За короткий период времени Службой финансовой разведки совместно с Национальным банком Кыргызской Республики проделана большая работа по законодательной регламентации деятельности по противодействию финансированию терроризма и легализации доходов, полученных преступным путем. В частности, в 2006 г. принят базовый Закон «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». В рамках СНГ 5 октября 2007 г. подписан Договор о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, ратифицированный Кыргызской Республикой 23 июня 2008 г.
666. В реализацию положений Закона «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» Службой финансовой разведки утверждено приказом от 2 ноября 2006 г. Положение «О форме предоставления в СФР информации, предусмотренной Законом «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и приказом от 19 июля 2007 г. Положение «О порядке предоставления в СФР информации, предусмотренной Законом «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
667. Национальным банком и Службой надзора и регулирования финансового рынка утверждены внутренними приказами положения, устанавливающие минимальные требования к системе внутреннего контроля коммерческими банками, иными финансово-кредитными учреждениями, а также профессиональными участниками рынка ценных бумаг в целях противодействия финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
668. Законодательная регламентация действий по противодействию легализации денег, добытых преступным путем, и финансированию терроризма позволит Службе финансовой разведки четко отслеживать действия в данном направлении. В связи с чем в ближайшее время необходимо внести соответствующие изменения в законодательство Кыргызской Республики, вытекающие из базового Закона «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и завершить процесс формирования законодательной базы.
669. Приоритеты. Прокуратура. Усиление функции надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Именно это направление деятельности прокуратуры должно обеспечить профилактический характер предотвращения нарушений законов. Качественное поддержание государственного обвинения является важным составляющим деятельности органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве.
670. Органы внутренних дел. Защита прав и законных интересов человека и гражданина, борьба с преступностью и обеспечение общественной безопасности, улучшение процедур найма на работу и оценки работы сотрудников ОВД для повышения качества работы и снижения количества случаев ненадлежащего поведения сотрудников ОВД.
671. Финансовая полиция. Институциональное укрепление финансовой полиции и совершенствование методов набора сотрудников для исключения случаев коррупции в системе финансовой полиции.
672. Агентство по контролю наркотиков. Необходимо предпринять действенные меры по выявлению и перекрытию каналов по поставке наркотиков и психотропных веществ. Отслеживать поставку прекурсоров для предотвращения их незаконного оборота.
673. Служба финансовой разведки. Потенциал СФР должен быть использован для предоставления информации правоохранительным органам по операциям с денежными средствами или иным имуществом государственных чиновников и их близких родственников, при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операции связаны с легализацией доходов, добытых преступным путем. Данное направление деятельности СФР позволит выявлять лиц, использующих свое служебное положение в корыстных целях, и противодействовать коррупционным проявлениям.
674. Цели и задачи. Реформа правоохранительных органов направлена на повышение эффективности их деятельности в выполнении возложенных на них задач и снижение уровня коррупции среди сотрудников правоохранительных органов.
675. Задачи, стоящие перед органами прокуратуры:
(i) усиление функции по надзору за исполнением законов всеми субъектами, независимо от формы собственности, и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти;
(ii) повышение качества государственного обвинения;
(iii) реализация системы мер, обеспечивающих транспарентность деятельности органов прокуратуры в интересах гражданского общества и обеспечения законности;
(iv) совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека, деятельности прокуратуры по их обеспечению.
676. Для надлежащего обеспечения защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от преступных посягательств, общественной безопасности, борьбы с преступностью, исключения фактов коррупции среди сотрудников органов внутренних дел необходимо решить следующие задачи:
(i) изменить процедуру найма на работу на основе соответствия квалификационным требованиям и выработать критерии оценки качества работы;
(ii) разработать систему реального взаимодействия с гражданским обществом с целью мониторинга соблюдения законодательства сотрудниками ОВД и выполнения возложенных на них задач;
(iii) обеспечить действенную работу службы собственной безопасности по расследованию случаев ненадлежащего поведения сотрудников ОВД, в том числе и в части организации курсов повышения квалификации на базе Академии МВД;
(iv) укрепить материально-техническую базу органов внутренних дел.
677. Финансовой полиции в связи с приданием функции единственного органа, осуществляющего выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование экономических преступлений, и в целях эффективной организации борьбы с экономическими видами преступлений необходимо:
(i) внести изменения в процессуальное законодательство в части уточнения подследственности экономических преступлений;
(ii) изменить процедуру найма на работу на основе соответствия квалификационным требованиям и выработать критерии оценки качества работы.
678. АКН как специализированному органу по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров предпринять действенные меры по выявлению и перекрытию каналов их поставки. Для достижения целей необходимо открытие специального факультета или центра в Академии МВД по подготовке кадров по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и повышению квалификации сотрудников АКН.
679. СФР должна обеспечить осуществление мер по борьбе с финансированием терроризма и «отмыванием» доходов, полученных преступным путем, и выполнение обязательств по Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, участником которой является Кыргызская Республика.
680. Перспективы развития на 2009-2011 гг. Политика и меры. Реформа правоохранительных органов направлена на повышение эффективности их деятельности и доверия населения к указанным органам, призванным обеспечить охрану конституционных прав и свобод человека, борьбу с преступностью.
681. Генеральной прокуратуре следует усилить работу по надзору за исполнением законов всеми субъектами, независимо от форм собственности. В целях обеспечения эффективности выполнения функции общего надзора и действенности акта прокурорского реагирования подготовить новую редакцию Закона «О прокуратуре» и предусмотреть ответственность должностных лиц за нерассмотрение акта прокурорского реагирования.
682. В целях повышения качества государственного обвинения необходимо в 2009 г. оптимизировать структуру органов прокуратуры. Оптимизация структуры позволит обеспечить требуемое количество сотрудников прокуратуры для поддержания гособвинения.
683. Обучение прокурорских работников методике расследования и выявления организованной преступности, коррупции и отмывания денег, с использованием ресурсов, предусмотренных Соглашением о содействии в рамках пороговой программы счета «Вызовы тысячелетия».
684. Министерству внутренних дел разработать и утвердить квалификационные требования к каждой категории должностей с учетом специфики работы каждого подразделения. Применение квалификационных требований обеспечит набор в органы внутренних дел лиц, имеющих соответствующую подготовку и квалификацию.
685. МВД распространить по всей республике положительный опыт по внедрению принципов работы квартальной милиции.
686. Не менее важным в работе органов внутренних дел является взаимодействие с гражданским обществом, для чего следует разработать инструмент, обеспечивающий данный процесс, целью которого является установление партнерских отношений, и свидетельствующий (о) прозрачности деятельности органов внутренних дел, а также принять новые процедуры рассмотрения жалоб на действия сотрудников ОВД.
687. Завершить работу по уточнению подследственности экономических преступлений и принять все необходимые меры по его законодательному закреплению.
688. В целях обеспечения надлежащего отбора сотрудников и их перемещения разработать и утвердить квалификационные требования к каждой категории должностей с учетом специфики работы каждого подразделения.
689. В целях повышения эффективности противодействия незаконному обороту наркотических средств в 2010 г. завершить передачу антинаркотиковых подразделений правоохранительных органов со всеми штатными единицами и финансированием в ведение Агентства по контролю наркотиков. В 2010 г. Академия МВД должна обеспечить первый набор курсантов на факультет по заявке АКН. Финансирование АКН в 2010 г. должно быть полностью переведено на республиканский бюджет, и предусмотрено увеличение заработной платы сотрудников АКН на 50%.
690. Службе финансовой разведки в 2009 г. провести процедуру вступления в группу «Эгмонт» (международная организация, объединяющая более 108 стран мира по взаимному обмену информации по противодействию финансированию терроризма и отмыванию доходов, добытых преступным путем (ПФТ/ОД)), решить вопрос создания в г.Бишкек постоянного действующего учебного центра для обучения сотрудников правоохранительных, надзорных органов, а также и нефинансового сектора Кыргызской Республики по ПФТ/ОД.
691. Программы и проекты в рамках обозначенных приоритетов. Для реализации задач в рамках реформы правоохранительных органов необходимо:
(i) разработать новый проект Закона «О прокуратуре», в рамках которого усилить функции общего надзора;
(ii) разработать проект Закона «О внесении дополнений в Кодекс об административной ответственности», предусматривающий ответственность должностных лиц за нерассмотрение акта прокурорского реагирования;
(iii) оптимизировать структуру органов прокуратуры;
(iv) разработать программу обучения по методике расследования и выявления организованной преступности, коррупции и отмывания денег;
(v) разработать Министерству внутренних дел и Финансовой полиции квалификационные требования к каждой категории должностей с учетом специфики работы каждого подразделения;
(vi) разработать Порядок взаимодействия с гражданским обществом для обеспечения прозрачности деятельности органов внутренних дел и установления партнерских отношений;
(vii) утвердить новую процедуру рассмотрения жалоб на действия сотрудников ОВД;
(viii) разработать изменения в процессуальное законодательство в части уточнения подследственности экономических преступлений; СФР разработать изменения в законодательные акты, вытекающие из базового Закона «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», что позволит в полном объеме получать информацию для выполнения целей и задач, определенных для данного органа, провести организационные мероприятия по вступлению в группу «Эгмонт», решить вопрос создания постоянно действующего учебного центра для обучения по ПФТ/ОД.
692. Усилить АКН как специализированный орган, занимающийся вопросами противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.
693. Ресурсы. Финансирование будет осуществляться за счет средств государственного бюджета, грантовых средств, предусмотренных Соглашением о содействии в рамках пороговой программы счета «Вызовы тысячелетия», подписанным между Кыргызской Республикой и США 14 марта 2008 г., а также помощи донорских организаций.
694. Соглашением о содействии в рамках пороговой программы счета «Вызовы тысячелетия», действие которого предусмотрено до 30 июня 2010 г., будут предоставлены ресурсы (технические, консультационные и материальные) на грантовой основе:
(i) в объеме 5,3 млн. долл. США, для реформы органов внутренних дел;
(ii) Генеральной прокуратуре по компоненту «Реформирование системы уголовного судопроизводства» на обучение прокурорских работников в сфере уголовного судопроизводства.
695. Ожидаемые результаты. Реформа правоохранительных органов должна способствовать:
(i) повышению эффективности деятельности правоохранительных органов в выполнении возложенных на них задач;
(ii) достижению качественного уровня исполнения работниками правоохранительных органов своих должностных обязанностей;
(iii) созданию условий для обеспечения открытости деятельности правоохранительных органов гражданскому обществу;
(iv) повышению эффективности кадровой политики в системе правоохранительных органов;
(v) снижению уровня коррупции в системе правоохранительных органов;
(vi) повышению доверия населения к системе правоохранительных органов.